La Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, en cumplimiento del artículo 7 de la Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, estableció en su artículo 69 la creación del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética (en adelante, SNOEE) cuyos sujetos obligados son las empresas comercializadoras de gas y electricidad, los operadores de productos petrolíferos al por mayor y los operadores de gases licuados del petróleo al por mayor. Inicialmente se reguló que la duración del SNOEE comprendiera desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, hasta el 31 de diciembre de 2020.La modificación de la Directiva 2012/27/UE mediante la Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, ha ampliado el alcance del sistema de obligaciones de eficiencia energética a un nuevo período de obligación, comprendido entre el 1 de enero de 2021 y el 31 de diciembre de 2030, para que la UE logre sus objetivos de eficiencia energética para 2030 y cumpla su compromiso de situar a los consumidores en el centro de la Unión de la Energía. Así, ha sido necesario extender la vigencia del SNOEE hasta el 31 de diciembre de 2030 mediante el artículo 5.1 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.A raíz del establecimiento del SNOEE, anualmente y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, modificado por el artículo 5.2 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, se define mediante orden ministerial un objetivo de ahorro de energía final anual y la cuota sobre el mismo correspondiente a cada sujeto obligado, así como la equivalencia financiera para el cálculo de la cuantía equivalente a la del presupuesto necesario para el cumplimiento de dichas obligaciones mediante su contribución al Fondo Nacional de Eficiencia Energética (en lo sucesivo, FNEE).Este fondo ha permitido la puesta en marcha de mecanismos de apoyo económico y financiero, asistencia técnica, formación e información y otras medidas encaminadas a aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores, necesarias para la consecución nacional de los objetivos de ahorro de energía final establecidos en la Directiva de Eficiencia Energética.En concreto, el artículo 7.1 de la referida directiva determina el escenario de referencia a partir del cual deben realizarse los ahorros en el consumo final de energía, al establecer que, para el periodo 2021-2030, cada Estado miembro debe lograr un ahorro acumulado de uso final de la energía, como mínimo, equivalente a la consecución de un nuevo ahorro cada año, desde el 1 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2030,2del 0,8 % del consumo anual de energía final, como promedio de los últimos tres años previos al 1 de enero de 2019.De acuerdo con lo anterior, el escenario de referencia para España en el periodo 2021-2030 es el consumo promedio de energía final de los años 2016, 2017 y 2018, esto es, 83.658 ktep. Por consiguiente, y tal y como se recoge en el PNIEC, el objetivo de ahorro acumulado de uso final de la energía a alcanzar en 2030 es de 36.809 ktep, lo que supone la consecución de ahorros nuevos y adicionales cada año, desde el 1 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2030, equivalentes a 669 ktep/año.Adicionalmente, con la adopción del Pacto Verde Europeo en diciembre 2019, la Comisión estableció una nueva estrategia de “descarbonización” a 2050. En el Anexo del Pacto Verde Europeo se contempla la revisión de la Directiva de Eficiencia Energética entre las acciones clave de la hoja de ruta para cumplir esta mayor ambición climática.En septiembre de 2020 la Comisión presenta el denominado Plan del Objetivo Climático para 2030, que pone énfasis en la necesidad de una mayor contribución de la eficiencia energética y las energías renovables para permitir el logro de una reducción neta del 55% de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030.Así, en su programa de trabajo para 2021, la Comisión Europea anunció la preparación de un paquete legislativo Objetivo 55: cumplimiento del objetivo climático de la UE para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática para el segundo trimestre de 2021, finalmente presentado el 14 de julio de 2021 y que cubre diferentes áreas como clima, energía, transporte o fiscalidad e incluye la revisión de la Directiva de Eficiencia Energética.Esta propuesta de revisión de la Directiva de Eficiencia Energética, actualmente en negociación, plantea un objetivo aún más ambicioso para los Estados miembros en general y para España en particular (superior a los recogidos en su Plan Nacional Integrado de Energía y Clima – en lo sucesivo, PNIEC-, reportado a la Comisión en 2020) que, si bien está aún sin concretar, hace necesario anticipar mecanismos que permitan reducir el consumo de energía primaria y final y contribuir al cumplimiento del objetivo de ahorro de energía final exigido a España por la Unión Europea, y, en la medida de lo posible, hacerlo de la manera más competitiva para los sujetos obligados del SNOEE.Además, en mayo de 2022 la Comisión Europea ha presentado el Plan REPowerEU para poner fin a la dependencia de la UE con respecto a los combustibles fósiles rusos como respuesta a las dificultades y perturbaciones del mercado mundial de la energía causadas por la invasión de Ucrania por Rusia. El ahorro energético es uno de los pilares sobre los que se sustenta este Plan, con, entre otros, la propuesta de la Comisión de mejorar las medidas de eficiencia energética a largo plazo, incluido un aumento del 9 % al 13 % del objetivo vinculante de eficiencia energética en el marco del ya citado paquete legislativo Objetivo 55: cumplimiento del objetivo climático de la UE para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática.
En este marco, cabe destacar que la citada Ley 18/2014, de 15 de octubre, actualizada mediante el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, en su artículo 71.2 habilita al Gobierno para regular un sistema de acreditación de ahorros de energía final, mediante la emisión de Certificados de Ahorro Energético (en lo sucesivo, CAE) que, una vez en marcha, permita a los sujetos obligados dar cumplimiento parcial o totalmente a sus obligaciones de ahorro energético al menor coste posible, mediante la realización o promoción, directa o indirecta, de actuaciones de eficiencia energética en diversos sectores como la edificación, el transporte, la industria o los servicios, que permitan obtener un ahorro significativo en el consumo de energía final.
Estos CAE deben reflejar los ahorros anuales de consumo de energía final reconocidos como consecuencia de las inversiones realizadas en actuaciones de eficiencia energética, las cuales deben cumplir con los principios y la metodología de cálculo de ahorro de energía establecidos en el Anexo V de la referida Directiva 2012/27/UE y en la Recomendación de la Comisión relativa a la transposición de las obligaciones de ahorro de energía en virtud de la Directiva de eficiencia energética, C(2019) 6621, de forma que permitan su posterior contabilización para el cumplimiento del artículo 7 de la referida directiva.
II
Mediante esta orden ministerial se desarrollan diversas disposiciones del real decreto XXX/2022, de xx de xxx por el que se establece un sistema de certificados de ahorro energético. Dicho sistema ofrece una alternativa a los sujetos obligados del SNOEE para poder cumplir con parte de sus obligaciones anuales de ahorro de energía final, frente a única vía de aportaciones económicas al FNEE existente hasta el momento. El Sistema de CAE aspira además a la promoción, en todo el territorio nacional, de una economía que utilice más eficazmente los recursos energéticos y por consiguiente sea más competitiva.
En esta orden ministerial se desarrolla, entre otras, la figura del sujeto delegado y las condiciones que debe cumplir tanto para su acreditación como para poder asumir por delegación parte de los objetivos de ahorro de los sujetos obligados, pudiendo desarrollar o promover la realización de actuaciones generadoras de ahorros en el consumo de energía final.
En cualquier caso, si los sujetos delegados no fueran capaces de aportar los CAE correspondientes a los ahorros de energía que le hayan sido delegados por un sujeto obligado, el incumplimiento de la obligación ante la Administración se mantiene en el sujeto obligado. Así se debe de hacer constar en el denominado contrato de delegación, contrato de derecho privado, que se celebre entre ambas partes.
La norma también establece la obligación por parte de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y de Melilla de designar un Gestor Autonómico, así como de notificar dicha designación al Coordinador Nacional. El Gestor Autonómico tendrá un papel destacado dentro del Sistema de CAE ya que, en el ejercicio de sus competenticas
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en materia de eficiencia energética, será quien valide el denominado expediente CAE y proceda a la emisión de los certificados de ahorro energético correspondientes.
Por otro lado, como una de las piezas clave del sistema y con el objetivo de alcanzar una mayor agilidad en la emisión de CAE, se detalla el papel del Verificador de Ahorro de Energía, entidad acreditada por ENAC para la verificación de los ahorros de energía conseguidos con la ejecución de actuaciones en materia de eficiencia energética.
Por último, se desarrolla la finalidad y gestión del Registro Nacional de CAE, garante de la validez de los CAE emitidos en el territorio nacional y de la trazabilidad de las operaciones realizadas con los mismos por sus titulares.
En relación con la fundamentación jurídica, a lo largo del articulado del real decreto XXX/2022, de xx de xxx, se habilita a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para el desarrollo mediante orden de sus disposiciones. Así, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, esta norma se justifica en la necesidad de desarrollar lo previsto en el artículo 71.2 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, y en el referido real decreto XXX/2022, de xx de xxx, siendo la manera más eficaz de llevarlo a cabo.
Se adecúa, asimismo, al principio de proporcionalidad dado que la norma contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir, sin que existan otras medidas menos restrictivas o que impongan menos obligaciones a los destinatarios para la consecución de los fines previstos en la misma.
A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejerce de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, tanto nacional como de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilita su conocimiento, comprensión y aplicación y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.
Conforme al principio de transparencia, en la elaboración de la norma se han sustanciado, durante los meses de julio y agosto de 2022, los trámites de audiencia e información públicas. En concreto, el anuncio del trámite de audiencia e información públicas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y en el artículo 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, fue publicado a través de la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico el xx de julio de 2022, y el plazo para enviar las eventuales alegaciones finalizó el xx de agosto de 2022. Dicho trámite de audiencia fue notificado a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y de Melilla. Una vez vistas, analizadas y, en su caso, incorporadas en el texto las alegaciones recibidas, se ha procedido a elaborar la propuesta definitiva del texto de la orden.
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Finalmente, en virtud del principio de eficiencia la norma no introduce ninguna variación, en materia de cargas administrativas, respecto del real decreto que con esta orden se desarrolla.
Por otro lado, debido a que los potenciales interesados y operadores económicos que puedan participar en el sistema de certificación, y procedimientos que se regulan en esta orden, son personas jurídicas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la tramitación electrónica de los certificados de ahorro energético será obligatoria en todas las fases del procedimiento
Esta orden se adecua al orden de distribución de competencias regulado en el artículo 149.1.13.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección; y sobre bases de régimen minero y energético, respectivamente.
En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública.
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto y finalidad.
- Esta orden ministerial tiene como objeto el desarrollo de diversas disposiciones recogidas en el Real Decreto XXX/2022, de xx de xx, por el que se establece un sistema de certificados de ahorro energético, de tal forma que se garantice la correcta implantación y funcionalidad del citado sistema.
- La finalidad que se pretende con el referido Sistema de Certificados de Ahorro Energético (en lo sucesivo, CAE) es contribuir a alcanzar, para el año 2030, al menos, el objetivo de ahorro acumulado de energía final establecido en el artículo 7 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, modificada mediante la Directiva 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018.
Artículo 2. Ámbito de aplicación.
Esta orden ministerial será de aplicación a todo el Sistema de CAE, incluyendo a los agentes que participen en el mismo y, en particular, a aquellos que tengan la condición
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de sujetos delegados, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9 del referido real decreto XXX/2022, de xx de xxx, y la condición de gestor autonómico, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 del citado real decreto.
Las definiciones de los principales conceptos del Sistema de CAE están recogidas en el anexo II de esta orden.